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【作家文摘】楊國安:古代基層社會如何治理
作者: 來源: 點擊量: 發布日期:2020-05-10

本文轉載于《作家文摘》,2020年2月28日。


在以農業為主要經濟部門,田賦為基本財源的古代中國,長期維持著一個規模極為有限的官僚體系。如何實現對遼闊的基層社會的治理,是一個非常值得關注的問題。揆諸史實,中央與基層社會是一種相互交融和互動的關系。


皇權下縣

古代中國的國家官僚體系一般以州縣為最低一級,縣官也號稱為“親民之官”,因此有所謂“皇權不下縣”之說。但事實上,僅僅依靠縣級官員是不可能親自管理境內全部百姓的。他們必然會將各種賦役徭役、治安等差事交給更基層的行政組織來完成,因此皇權并不止于縣,而是延伸到州縣以下,具體而言,就是中國古代的鄉里制度。

古代中國的鄉里制度依次為秦漢的鄉亭里制、魏晉南北朝的三長制、隋唐的鄰保制、宋代的保甲與鄉約、元代的社制、明代的里甲制度、清代的保甲制度等。其中有一個重要的轉折,即唐宋之際,由“鄉官制”向“職役制”的轉變。但總體而言,都是由一群少拿或不拿官俸的鄉里民眾來擔任各種職務,基本貫徹“以民治民”的管理方針。

從鄉里組織的性質而言,盡管不屬于王朝國家的正規官僚系統,但相對于宗族、會社等民間組織而言,他們帶有官方色彩。一方面,鄉里組織作為法定基層組織,擁有國家賦予的控制基層社會的權力。另一方面相對于州縣衙門而言,鄉里組織僅具有“半官方”色彩。首先,鄉長、里長、保長、甲長等只是一種職役,唐宋以后既沒有國家俸祿,更談不上官品和職位,只是給官府跑腿聽差的一種“賤役”。其次,這些職役基本由當地人擔任,一般采用輪充的方式,并沒有嚴格的選拔考試、監督考核等程序。

從鄉里組織的基本職能而言,主要是負責征派賦稅徭役、掌管教化治安等。而從基層社會治理的角度來看,秦漢的鄉亭里制中,三老掌管教化,實行思想控制,嗇夫游徼則負責緝盜安民。隋唐時期的“鄰保制”也是使民眾互相監督,互相禁約。而從宋代開始的保甲制度,更是建立了嚴密的治安網,除了將所有的人戶按照一定數額進行編排之外,更重要的是實行伍保法連坐制:“同保犯強盜、殺人、放火、強奸、略人、傳習妖教、造畜盅毒,知而不告,依律伍保法”。如此則保內之人相互制約,互相監督。這種地緣性的社會控制體系由于嚴密和有效,一直沿用到20世紀上半葉。

里甲制與保甲制成為中央控制基層社會最主要的工具,但基本停留在稅收和治安兩個關鍵領域,其他諸如公益活動、社會救助、水利設施等地方公共事務,則主要依托基層社會力量來完成。


宗族與士紳

宗法制在中華傳統文化中歷史悠久,錢穆先生認為中國社會與西方社會不同,就在于中國屬于宗法社會,且歷經三四千年而未變。宗族組織發揮社會組織作用,主要依靠以下三個方面:

一是以族規、族長、祠堂為核心的組織管理系統。族規禁約往往是一個家族針對本地本家族內部社會生活的具體實際情形而制定的行為規范細則,包括家事和族事,涵蓋個人品行修養、職業、婚姻選擇、經濟生活的準則等方面,對違規者采取各種處罰措施,甚至用活埋、沉塘等手段處死違規族人。宗族的所有事務多由族人選出來的族長、戶首、房長等,在祠堂等場所進行處理。

二是以族田、義莊為核心的救濟保障系統。患難相恤,貧困相助本來就是宗族組織的重要功能之一。明清時期各宗族,特別是一些較大規模、較有財力的宗族,一般都設置有族田、義莊等,以救濟族人,資助求學等,意圖通過經濟手段來收聚民心,增強族眾的凝聚力和向心力,緩和群體矛盾,從而達到穩定地方秩序,控制族眾的目的。

三是以祭祀、族譜、族訓為核心的禮儀教化系統。宗族的祖先祭祀主要包括家祭、墓祭、祠祭三種,在莊嚴肅穆的祭祀活動中,維系著家族的尊卑有序。利用血親共祖的觀念,鞏固家族團結。修撰族譜在維系家族統治方面也起到了重要作用。而族訓則依托儒家倫理道德對族人進行教化。

家庭和家族是社會的基本細胞,是國家賴以存在的基礎,家族內部秩序的穩定、和諧也使得中國傳統社會能長期穩定持續地延續下來。可以說,宗族組織在控制地方社會方面發揮著基礎性作用。

就士紳階層而論,從宋代開始就出現了官僚士人階層將經營重心由朝堂轉向地方,在基層社會的公共事務中發揮作用,當然,作為一個領導階層的出現則是在明代。紳權實質是一種地方權威,盡管他們不握有政權,但卻握有威權,它與建立在行政官僚體制上的合法權力不同,紳權多是建立在道德品行等個人魅力的基礎上,因此,他們在基層社會中的領袖地位是難以被皇權輕易剝奪的。但我們也必須認識到紳權是具有區域性的,一旦離開他所在的地區,就很難對其他人產生影響。當然,士紳身份不同,會出現影響力大小的差別,因而形成了縣紳、里紳、鄉紳等不同稱謂。

作為“四民之首”和“一鄉之望”,士紳既享有各種諸如優免徭役等特權,也擔負著諸多社會職責。他們致力于造福鄉里,倡導修路架橋、興修水利、排解糾紛、教化民眾等。甚至在社會動亂之際,組織地方武裝,擔負保護鄉族、維護地方秩序的職責。


官民合治

到了明清時期,日益壯大的宗族組織與士紳階層是官府必須面對的挑戰。保甲制度事實上很難凌駕于地方權勢之上。于是我們看到,古代官府在承認宗族等民間組織對地方管理的基礎上,盡量將其納入到保甲制中,比如保甲的編排盡量適應基層社會的聚落形態,在宗族勢力較盛的地方設立族正、族甲等。在中國這樣一個有著強大中央集權的國家,宗族之所以能夠扮演重要角色,就在于家族能夠適應鄉土社會的現實:在以農為主體的傳統鄉村社會中,小農終日耕作于田間,世代生活于鄉里,除了完糧、服役,極少與官府直接接觸。而以農業稅為支撐的古代國家財政也使得官僚體系難以直接滲透到鄉村每一家農戶。于是以血緣關系為紐帶的宗族組織就能發揮低層次的社會共同體作用,從而彌補官府在縣以下基層社會控制方面留下的空白,并在某種程度上與政府達成一種默契。

家族對國家所起到的是一種推動和鞏固作用,而非離間和背叛。這也就是中國傳統社會的“家國同構”的有力體現。譬如我們看到很多地方,保甲職役是由宗族組織中的各姓氏或房支派輪流頂充,由此顯示在基層社會治理中,保甲與宗族是相互融合的。對此清人馮桂芬在《復宗法議》中就認為在基層社會控制方面要“以保甲為經,宗法為緯,一經一緯,參稽互考”。

因此我們發現,盡管地方基層社會共同體與國家政權之間存在一定的矛盾,但無論是宗族組織,還是士紳階層,在整合社會、維護民間秩序的同時,在正統文化的價值系統中與中央有著廣泛的一致性。一方面,中國古代的鄉里組織,就是王朝國家權力向基層社會的延伸,以達到直接或間接控制基層社會之目的,是“下縣的皇權”;另一方面,廣泛存在于基層社會的宗族組織(族權)與地方勢力(紳權),以及各類民間會社組織,在構建地方秩序方面發揮著重要作用。因此,在鄉村社會權力網絡實際運作中,政權、族權、紳權往往是相互聯結,互相交融、彼此配合的。而且進一步說來,士紳、宗族對基層社會的管理往往只是填補了傳統國家因受政治資源限制而留下的權力空白,并沒有侵奪原本屬于國家權力管轄的范圍。也就是說,隨著地方公共事務不斷增多,雙方并不必然造成一種對抗性的權力競爭,更何況中央與民間社會實際處于一種雙向互動的關系中。

從歷史來看,在強大的中央集權體制下,族權與紳權的存在得到了中央政權的支持和默許。同時,紳權和族權則在協助國家控制地方社會方面也發揮著不可或缺的作用。正是由于以宗族組織為代表的民間力量與政權力量相互支持,互相補充,使得中國古代社會具有不斷自我修復、自我完善的機制。民間組織的自我管理比單純的王朝政權控制更加細密和有效,而且因其以血緣和地緣為紐帶,使得基層民眾更易于接受。也正是在以血緣、倫理、道德為基礎的宗族與士紳的協助下,使得古代國家治理體系更加穩固而難以瓦解。概而言之,在中國古代基層社會治理體系中,官府與民間社會存在一種共生關系,基層社會的治理模式也因此呈現出一種官民合治的重要特征。

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